Il TAR Piemonte evidenzia la carenza di interesse a contestare una sanzione amministrativa per ritenuta minore portata afflittiva rispetto a quella dovuta dalla legge: ne consegue l’inammissibilità del ricorso.
Post di Alessandra Piola – avvocato
Chi si occupa di edilizia riscontra giornalmente innumerevoli situazioni nelle quali prima della legge n. 10 del 1977 gli edifici venivano costruiti in modo difforme rispetto alla licenza edilizia richiesta dalla legge n. 1150 del 1942 e dalla legge n. 765 del 1967.
Queste situazioni, quando vengono approfondite con i documenti dell'epoca, molto spesso rivelano che il Comune era pienamente consapevole della difformità, ma che non la considerava un problema irrisolto, tanto che il Comune rilasciava normalmente la abitabilità, scrivendo in modo espresso che le opere eseguite erano conformi al progetto. Ma attestazioni similari sulla conformità delle opere eseguite al progetto si trovano talvolta anche in altri documenti provenienti dal Comune.
O i nostri antenati erano bugiardi e falsari incalliti e spregiudicati oppure a noi oggi sfugge qualcosa, vale a dire che siamo noi che ragioniamo male e non capiamo il senso di quei documenti.
E io personalmente ritengo che il problema siamo proprio noi e non loro, perchè applichiamo le rigide categorie attuali di abuso edilizio alle fattispecie di allora, quando la normativa e la prassi erano completamente diverse da quelle attuali.
Infatti ci sono almeno due modi di ragionare sulle innumerevoli situazioni nelle quali prima della legge n. 10 del 1977 gli edifici venivano costruiti in modo difforme rispetto alla licenza edilizia richiesta dalla legge n. 1150 del 1942 e dalla legge n. 765 del 1967.
Il primo modo è quello massimalista e ispirato a una visione ideologicamente repressiva delle vicende umane: poichè in base alle leggi attuali (a partire perlomeno dalla legge n. 10/1977), si tratta di abusi edilizi, queste fattispecie vanno sanzionate con le regole attuali, a prescindere da varie circostanze, tra le quali, per esempio, dal fatto che a suo tempo il comune avesse rilasciato la abitabilità dichiarando la conformità delle opere eseguite.
Il secondo modo è quello che si sforza di capire perchè i nostri antenati agivano in quel modo.
In questo scritto provo a dare una spiegazione o, perlomeno, a spiegare alcune cose che a me sembra di avere capito.
Prima di procedere, peraltro, mi sembra anche utile ricordare che l'articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile stabilisce che: "La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo". E questo dovrebbe essere un ulteriore buon motivo per fare una sforzo per capire il senso di quello che accadeva a quel tempo.
Cominciamo andando a vedere cosa succede in materia di difformità a partire dal 1977.
L'articolo 15 della legge n. 10 del 1977, che ha introdotto la figura della concessione edilizia, al posto della precedenza licenzia edilizia, disciplinava le sanzioni amministrative, stabilendo, tra l'altro, quanto segue:
"Le opere realizzate in parziale difformità dalla concessione debbono essere demolite a spese del concessionario. Nel caso in cui le opere difformi non possono essere rimosse senza pregiudizio della parte conforme, il sindaco applica una sanzione pari al doppio del valore della parte dell'opera realizzata in difformità dalla concessione. Non si precede alla demolizione ovvero all'applicazione della sanzione di cui al comma precedente nel caso di realizzazione di varianti, purchè esse non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti e non modifichino la sagoma, le superfici utili e la destinazione d'uso delle costruzioni per le quali è stata rilasciata la concessione. Le varianti dovranno comunque essere approvate prima del rilascio del certificato di abitabilità".
Successivamente la legge n. 47 del 1985 ha introdotto l'istituto dell'accertamento di conformità, stabilendo che l'interessato può ottenere una concessione in sanatoria per le difformità, "quando l'opera eseguita in assenza della concessione o autorizzazione è conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione dell'opera, sia al momento della presentazione della domanda", con l'aggiunta che "il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di concessione in misura doppia, ovvero, nei soli casi di gratuità della concessione a norma di legge, in misura pari a quella prevista dagli articoli 3, 5, 6 e 10 della legge 28 gennaio 1977, n. 10". Quindi la legge 47 ha precisato meglio i presupposto per la sanatoria e ha introdotto una oblazione pecuniaria per ottenere la sanatoria, che prima non era prevista.
Ma prima del 1977 come venivano disciplinate ledifformità? Da quello che ho ricostruito, la disposizione di legge rilevante era l'articolo 32 della legge n. 1150 del 1942, il quale attribuiva al Podestà il compito di vigilare sulle costruzioni, stabilendo che:
"Il podestà esercita la vigilanza sulle costruzioni che si eseguono nel territorio del Comune per assicurarne la rispondenza alle norme della presente legge e dei regolamenti, alle prescrizioni del piano regolatore comunale ed alle modalità esecutive fissate nella licenza di costruzione. Esso si varrà per tale vigilanza dei funzionari ed agenti comunali e d’ogni altro modo di controllo che ritenga opportuno adottare. Qualora sia constatata l’inosservanza delle dette norme, prescrizioni e modalità esecutive, il podestà ordina l’immediata sospensione dei lavori con riserva dei provvedimenti che risultino necessari per la modifica delle costruzioni o per la rimessa in pristino. L’ordine di sospensione cesserà di avere efficacia se entro un mese dalla notificazione di esso il podestà non abbia adottato e notificato i provvedimenti definitivi".
Quindi c'era una disciplina molto scarna, dalla quale si poteva benissimo capire che le varianti o le difformità venivano accettate se erano conforme alle "norme della presente legge e dei regolamenti, alle prescrizioni del piano regolatore comunale" e che veniva ordinata la rimessione in pristino se tale conformità non sussisteva (a parte il fatto che spesso il piano regolatore non c'era neanche).
L'articolo 32 non disciplinava un formale procedimento di sanatoria, non era previsto il rilascio di un titolo in sanatoria e, quindi, è del tutto logico immaginare i nostri antenati abbiano pensato che il problema si poteva risolvere in sede di abitabilità: in quel momento, se le opere erano conformi alle "norme della presente legge e dei regolamenti, alle prescrizioni del piano regolatore comunale", nel provvedimento di rilascio della abitabilità si attestava che le opere erano conformi al progetto e si rilasciava l'abitabilità. E' evidente che dal punto di vista linguistico oggi noi siamo portati a dire che non è vero che le opere difformi fossero conformi al progetto approvato, ma, quando dalla carte dell'epoca emerge in modo inequivocabile che il Comune aveva rilevato la difformità, è anche evidente che la attestazione di conformità non poteva essere riferita al progetto inziale, ma non poteva che riferirsi altro che al progetto realizzato e alla sua conformità rispetto alle "norme della presente legge e dei regolamenti, alle prescrizioni del piano regolatore comunale".
A mio giudizio deve essere valorizzata anche l'espressione contenuta nell'articolo 32 "con riserva dei provvedimenti che risultino necessari per la modifica delle costruzioni": mancando una disciplina di tali provvedimenti è realistico pensare che i Comuni si sentissero abbastanza liberi di recepire le modifiche intervenute rispetto al progetto approvato in modo abbastanza libero e informale, per esempio appunto in sede di agibilità.
Ho provato a intervistare sul punto alcune persone molto anziane che, però. si ricordano come funzionavano le cose all'epoca (funzionari comunali, geometri, persone che hanno costruito la casa in modo difforme dal progetto). Esse mi hanno confermato che quasi mai venivano presentate varianti al Comune (ritenendo che non fossero previste dalla normativa) e che il Sindaco normalmente diceva a voce di procedere pure con la costruzione e che avrebbe preso atto delle difformità in sede di abitabilità.
In un caso che ho esaminato, riferito al Comune di Vicenza, ho trovato un ulteriore tassello che, a mio parere, conferma questa ricostruzione: quando l'interessato ha chiesto l'abitabilità un ingegnere della Sezione Edilizia Privata nel 1970 ha emesso una attestazione "di eseguito sopralluogo e di conformità della costruzione al progetto approvato": però la costruzione presentava al tempo alcune difformità, che sussistono ancora oggi (e non c'è nessun dubbio che l'edificio sia nato così). Un mese dopo, il Capo Sezione Edilizia Privata rilascia una ulteriore attestazione nella quale scrive: "Si dichiara che i lavori sono stati ultimati il 25-8-70 ed eseguiti in conformità al progetto approvato".
E' evidente che questi funzionari dell'epoca non erano delinquenti incalliti che dichiaravano volontariamente il falso: gli è che il concetto di conformità al progetto approvato che avevano all'epoca non è quello che abbiamo noi oggi.
La diffusione generalizzata della situazione descritta nel presente post consente di escludere con sicurezza che si trattasse di fenomeni di illegittimità e di compimento di falsi, trattandosi piuttosto di una prassi operativa all'epoca ritenuta normale e legittima.
Forse è meglio che ci fermiamo un attimo a rifletto se abbia ancora davvero un senso fare diventare matte le persone che hanno il certificato di abitabilità per opere che per noi oggi sarebbero difformi.
Dario Meneguzzo - avvocato
Il TAR Veneto sottolinea la rilevanza del vizio di violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 (cd. preavviso di rigetto) in un’ipotesi di diniego di permesso di costruire fondata su motivi ulteriori rispetto a quelli comunicati in precedenza.
Trattandosi di un procedimento ad istanza di parte, la P.A. ha l’obbligo di interloquire con il privato prima dell’emanazione del provvedimento, in modo da creare un valido ed effettivo contraddittorio procedimentale: pertanto, l’Ente ha l’ulteriore obbligo di prendere atto e – soprattutto – posizione sulle osservazioni provenienti dal privato nei termini.
Post di Alessandra Piola – avvocato
Sebbene la P.A., al di fuori dei casi espressamente previsti dalla norma, non abbia alcun obbligo di provvedere alle istanze di autotutela avanzate dal privato, vi sono delle ulteriori ipotesi in cui quest’ultimo è legittimato a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni dell'Amministrazione.
A volte, quindi, è necessario concludere un procedimento attivato su istanza del privato attraverso un provvedimento espresso, per specifiche ragioni di giustizia ed equità.
Post di Brenda Djuric – Dott.ssa in Giurisprudenza
Il T.A.R. chiarisce i presupposti giuridici che devono sorreggere il trasferimento di un dipendente pubblico per incompatibilità ambientale.
Post di Matteo Acquasaliente - avvocato
Il Consiglio di Stato, dopo aver ricordato che le convenzioni di lottizzazione sono riconducibili agli accordi integrativi di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990, demandati alla giurisdizione del G.A. ex art. 133, co. 1, lett. a, n. 2 c.p.a., ha affermato che quest’ultima si estende anche ai patti, comunque formalizzati, anche se in apparenza di natura esclusivamente privatistica, siglati per dare esecuzione ad obblighi assunti nell’ambito della convenzione. Nel caso di specie, era siglata una convenzione di lottizzazione, nella quale il privato, a scomputo degli oneri di urbanizzazione, si impegnava a realizzare le opere di urbanizzazione primaria, nonché a vendere al Comune una villa con parco di sua proprietà (ubicata altrove rispetto all’area dell’intervento).
La funzione della convenzione urbanistica non è di integrare la disciplina urbanistica del Piano di Lottizzazione, di per sé completa, ma di definire nel dettaglio gli impegni delle parti, e principalmente dei privati, in vista del conseguimento dell’equilibrio nello scambio di utilità. È perciò possibile far confluire nella convenzione anche pattuizioni eterogenee rispetto alla finalità di regolazione dell’assetto del territorio.
Post di Daniele Iselle – funzionario comunale
Il Consiglio di Stato ha affermato che la convenzione urbanistica è impugnabile con l’azione di rescissione e con l’azione di annullamento per violenza morale, precisandone le peculiarità dovute all’oggetto pubblico del contratto: infatti, l’art. 11, co. 2 l. 241/1990 pone un doppio limite al rinvio alle disposizioni civilistiche, applicabili solo ove non sia diversamente previsto e in quanto compatibili con la disciplina degli accordi.
Post di Daniele Iselle – funzionario comunale
Il Consiglio di Stato ha offerto una pregevole ricostruzione dell’esperibilità dell’arbitrato nelle controversie amministrative, a partire dall’art. 12 c.p.a. In particolare:
- È consentito devolvere ad un arbitrato rituale le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del G.A.; è invece nulla la clausola contrattuale che preveda in tali ipotesi un arbitrato irrituale.
- In caso di incertezza nell’interpretazione della clausola compromissoria, si presume pattuito un arbitrato rituale se le parti vollero attribuire agli arbitri una funzione sostitutiva del giudice; si presume invece un arbitrato irrituale, se le parti prefigurarono una soluzione della controversia a mezzo di negozio di accertamento o altri strumenti conciliativi o transattivi.
- Ove permanga un dubbio sulla natura dell’arbitrato voluto dalle parti, prevale la sua riconducibilità all’arbitrato irrituale.
Post di Daniele Iselle – funzionario comunale
Il Centro Studi di Belluno organizza per venerdì 12 novembre 2021 un seminario webinar dalle 9,30 alle 13,30 su stato legittimo degli immobili, ristrutturazione edilizia, distanze, p.u.a. in deroga
Relatori: prof. avv. Alessandro Calegari, avv. Enrico Gaz e avv. Alessandro Veronese
Coordinatore scientifico/moderatore: arch. Fiorenza Dal Zotto
In allegato il programma dettagliato e le modalità di iscrizione
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 202 del 2021, ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune disposizioni regionali della Lombardia, riferite in particolare al recupero (con premialità in mc dal 20-25%) di immobili dismessi, esenzione generalizzata dal reperimento degli standard e deroghe normative (in particolare dal punto 11 in poi).
La Corte ha deciso che l’art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall’art. 4, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, si pone in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali dei Comuni, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., in riferimento al principio di sussidiarietà verticale.
Scrive la Corte: "11.2.3.– Più in generale, l’imposizione ai Comuni, per di più al di fuori di qualsiasi procedura di raccordo collaborativo, di una disciplina quale quella in esame finisce per alterare i termini essenziali di esercizio della funzione pianificatoria, anche perché obbliga i medesimi Comuni a far dipendere le loro scelte fondamentali sulle forme di uso e sviluppo del territorio da una decisione legislativa destinata a incidere in modo assai significativo sull’aumento dell’edificato e sulla conseguente pressione insediativa. Ciò contrasta con l’assunto, che questa Corte condivide, per cui «il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse all’ordinato sviluppo edilizio del territorio […], ma è rivolto anche alla realizzazione contemperata di una pluralità di differenti interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti» (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 9 maggio 2018, n. 2780)".
Post di Fiorenza Dal Zotto - architetto e funzionario comunale
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